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    政府招商引資中的風險與防控

    时间:2021-12-17     【转载】   来自:今日頭條—中國經濟周刊   阅读

           “招商引資”是一個具有中國特色的概念,是以經濟建設為中心的地方政府的重要任務。招商引資已成為各地區推進經濟建設的重要手段,在促進我國經濟發展和優化社會公共資源建設等方面發揮了重要作用。通過招商引資工作,很多地區經濟實現了前所未有的跨越式發展。招商引資帶來了地方發展的繁榮,但也可能因各種原因出現一些風險,一些項目暴露出的風險點不可忽視。


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    遏制新增地方隱性債務


           在招商引資時,地方政府往往盡可能調動各種資源,包括提供工業用地、金融支持、法律和政策協助、補貼和稅收優惠、招工服務等。但大量資源的付出能否收到合理的回報和效果,甚至存在著風險,需予以警惕和防范。

           在基建方面,為了撬動社會資本更多參與當地經濟建設,減輕財政壓力,PPP(政府和社會資本合作)的模式越來越多地應用到地方基礎設施開發實踐。該模式下,合作方若資金鏈斷裂,則可能導致建設項目停滯。如被媒體曝光的某市總投資12億元的地下人防工程及商業開發BOT項目,兩年后草草收尾,地面諸多地方塌陷,部分房屋因此下沉。

           地方政府也可依靠土地預期收益和自身信用,發行債券或通過城投公司募集資金進行土地開發和基礎設施建設。但若經濟增速放緩、地價下跌,也可能出現相關項目陷入困境的情況。如去年引起熱議的某貧困縣,在財政收入不足10個億的情況下,成立了幾十家融資平臺舉債400億元發展項目,后期多個政府融資產品出現違約,該縣陷入建筑爛尾、負債高企的困境。

    這些問題早已引起決策層的關注。

           為解決我國政府基建等投資有法可依的問題,2019年,國務院頒布了《政府投資條例》,規范了包括涉及政府資本金注入以及政府安排投資補助、貼息的PPP項目在內的政府固定資產投資行為。加上此前已出臺的《企業投資項目核準和備案管理條例》,我國項目投資管理的法律制度已基本健全。

           2017年,中央曾掀起一輪嚴控隱性債務增量行動,財政部等部委發文嚴禁地方政府借融資平臺公司、政府投資基金、PPP、政府購買服務等名義變相舉債,并公開問責;2018年出臺的《地方政府隱性債務問責辦法》要求官員樹立正確的政績觀,嚴控地方政府債務增量,終身問責,倒查責任。2020年,中央經濟工作會議首次公開提及化解地方債務,提出“抓實化解地方政府隱性債務風險工作”;而今年的中央經濟工作會議將表述調整為“堅決遏制新增地方政府隱性債務”,表明了中央嚴控地方政府隱性債務風險的決心。


    “空手套白狼”和騙補


           除基建項目外,在股權投資和政府補貼等方面也較易發生風險。

           股權投資是政府進行產業布局的一種常見方式,具體有對企業直接投資和通過政府引導基金最終投向高新產業等形式。政府股權投資取得了很多寶貴經驗,許多企業的成功背后都有政府資金的支持,如京東方、TCL等。但也不應忽略一些地方向企業投入巨額資金,卻收效甚微,甚至面臨國有資產流失風險的情形。比如,去年某地新能源汽車企業被其員工公開舉報董事長“空手套白狼”,以虛假技術出資獲得公司控制權。該企業唯一國有股東總計提供了66億元資金(幾乎為該市一年的一般公共預算收入),而其他股東沒有出資一分錢。5年過去,該公司的業績與當初評估報告中的預測相距甚遠,巨額投資或面臨血本無歸的局面。

           為了維護國有權益,我國建立了一系列針對國有股權的監管制度,如資產評估批準或備案、國有產權登記、國有產權轉讓等相關規定。此外,自2015年起,財政部和國家發改委也陸續出臺了一系列針對政府引導基金的管理規定。

           政府補貼是政府扶持有關行業、項目或企業的一種方式,在促進產業結構調整、加快經濟發展等方面發揮了積極的作用。但也應看到,從光伏到新能源汽車,仍存在獲得地方政府補貼最終卻爛尾的項目,甚至還有人專門騙取補貼,如媒體曝光的某商人在多地以先承諾投資、接著要求地方政府給錢給地、再轉移或抽逃資金這種大同小異的手法不斷騙取政府補貼。

    對此,應進一步完善補貼發放的政策,如嚴格補貼發放的資格審核、加強后續監管等。


    完善機制


           上述風險點的出現,有的是因為片面追求政績重復建設所致,有的是因為忽略了本地的條件跟風投資所致,有的是因為企業在地方政府“大項目”偏好下偏離實際不斷擴張投資,不能實現在競爭中的優勝劣汰,反而越陷越深。

           另外,招商引資過程中若疏于審查,也易埋下風險隱患。有的項目對假企業沒有乃至不敢進行認真的調查、審核,讓假企業有機可乘,如某縣招商引資來的一個投資2.6億元、擬征地177.2畝的項目,未核查投資人信息,征地協議成詐騙工具;有的項目主要領導“一言堂”,重大項目未經集體決策,審核監管流于形式,導致不合規、不合適的項目得以上馬。

           當然,這個過程中,也需要警惕可能出現的腐敗問題!盃尾”項目背后,往往伴隨著當地官員被查的情形,如上述涉嫌虛假技術出資的新能源汽車企業建廠時的當地“一把手”涉嫌嚴重違紀違法,目前正接受紀委監委紀律審查和監察調查。

           綜上所述,政府在招商引資時應保持理性,不能脫離當地發展實際。黃奇帆在《結構性改革:中國經濟的問題與對策》一書中指出,地方政府應把是否有利于產業結構調整和帶動就業作為招商引資的重要條件,堅持“三不招”與“五不搞”原則:不符合產業政策、過剩產能和產出強度不達標、環保不過關的企業不招;不搞血拼優惠政策的“自殘式”招商、眾籌招商、P2P招商、“炒地皮”招商和炒房招商;在避免“撿到籃子都是菜”的同時,防止招商引資的惡性競爭和亂象。

           在與社會資本合作中,地方政府選擇投資商時,應保持謹慎態度予以嚴格考察;合作方式設計上,多采用行業先進的、慣用的、必要的技術手段,比如在股權投資時加入業績對賭條款。

           目前,政府投融資領域的制度規范已經逐漸完善,但在問責和問效方面建議繼續細化和完善。例如,健全決策失誤責任追究制度,加大違規成本,尤其應關注程序沒有明顯違規卻將錢投到沒效益的項目上的情況;健全包括從地方政績到具體項目投資效益的業績評價體系,充分發揮考核的風向標和指揮棒作用。

    (本文刊發于《中國經濟周刊》2021年第23期)


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